Artigo: Comentários à PEC do Orçamento de Guerra


Por Paloma Marita Cavol Klee e Vinícius Wilder Zambiasi A partir da perspectiva de proliferação de riscos que excedem barreiras e desafiam os Estados, trazemos para análise algumas medidas adotadas pelo Brasil durante o combate da pandemia causada pelo novo coronavírus.


Não obstante a carência de exames para testar a população, o insuficiente número de aparelhos de respiração mecânica em hospitais públicos e privados, as hesitações do Poder Executivo sobre a efetividade da quarentena e os dissensos entre integrantes do governo, o Brasil adotou nas últimas semanas algumas medidas excepcionais que visam combater não somente os nefastos efeitos causados pelo vírus, como também suas graves consequências econômicas.


Assim, em que pese a preocupação predominante deva ser com a superação da crise sanitária e em que medida os direitos fundamentais (como a liberdade de locomoção) podem ser restringidos para conter a propagação da doença, outro substancial problema se instala: o abalo do sistema econômico-financeiro em nível nacional e global, que sabidamente trará consequências gravosas e ainda sem dimensão para grande parte da população.


Preliminarmente, insta salientar que a crise gerada pelo Covid-19 difere das demais, uma vez que se trata não de crise econômica, mas sim de crise de saúde com gravíssimos impactos na economia. Desta forma, a política de reconstrução financeira navega em águas turvas, pois suas variáveis são incertas (1).


Assim, em um quadro excepcional, impõe-se necessária a tomada de medidas atípicas ao sistema jurídico, que atualmente se encontra em uma verdadeira posição de anomia legislativa, diante da falta de previsões legais e constitucionais que efetivamente regulamentem a situação ora vivenciada.


Nesta senda, uma das primeiras procedências para combate da crise econômico-social brasileira foi o reconhecimento, pelo Congresso Nacional, do Estado de Calamidade Pública, através do Decreto Legislativo nº 6 de 20 de março de 2020 (2).


Ocorre que tal instituto, previsto legalmente no art. 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.º 101/2000), prevê somente excepcionalidades relacionadas ao (des)cumprimento da meta fiscal – isto é, surtindo efeitos tão somente no âmbito do Direito Financeiro e Orçamentário, e não no Direito Constitucional e suas vertentes relacionadas aos direitos fundamentais dos cidadãos.


Da mesma forma, a fim de enfrentar esse “Estado de Calamidade Pública”, foi aprovada em ambas as casas do Congresso Nacional a Emenda a Constituição nº 106 de 2020, que ganhou a alcunha de “Orçamento de Guerra”. Esta visa instaurar um regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações de serviços e de pessoal, a partir da criação do artigo 115 e parágrafos no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (3).


Com aprovação primeiramente na Câmara dos Deputados, e posteriormente pelo Senado Federal, esta Casa promoveu algumas alterações ao texto. Isto motivou que a proposta de emenda retornasse aos deputados para nova análise. No total, a PEC tramitou entre as duas Casas Legislativas por mais de trinta dias, e sua promulgação foi realizada no dia 07 de maio (4).


Ao instituir o “Orçamento de Guerra”, possibilita-se de forma excepcional e temporária (estes, inclusive, são pontos chave da emenda, pois seus efeitos são expressamente delimitados para perdurar “durante a vigência da calamidade pública nacional” – isto é, do dia 20 de março de 2020, até o fim da crise sanitária) que o governo federal realize contratações e aquisições de forma flexibilizada para o enfrentamento da pandemia.


Ou seja, além de viger temporariamente, as regras de flexibilização do Orçamento de Guerra somente serão cabíveis aos gastos e contratações que se relacionem ao enfrentamento da crise sanitária, de modo que as regras ordinárias de orçamento seguem regularmente vigendo em relação aos demais gastos.


Como forma gerir as ações adotadas no âmbito do “Orçamento de Guerra”, o texto original da PEC previa a criação do “Comitê de Gestão da Crise”, comandado pelo Presidente da República. Contudo, em decorrência de possíveis conflitos constitucionais como o desequilíbrio do sistema de freios e contrapesos, o relator do Senado Federal excluiu a criação deste comitê, e tal afastamento foi mantido pela Câmara (5).


Tal decisão provavelmente se deve ao fato de que o Comitê, em que pese fosse constituído por diversas figuras do Poder Legislativo e Executivo, de todos os três âmbitos da federação, concentrava o poder de voto somente no Governo Federal, excluindo, portanto, integrantes dos governos estaduais e municipais (que ocupam a linha de frente no combate da pandemia, como também enfrentam os seus efeitos mais negativos), bem como membros do Parlamento, da tomada de decisões.


Outro ponto de importante destaque é que no âmbito de vigência do “Orçamento de Guerra”, suspende-se a chamada “regra de ouro”, prevista no artigo 167, III, da Constituição Federal, a qual proíbe que o gestor público, a fim de evitar o empobrecimento do Estado, realize operações de crédito (empréstimos ou emissão de títulos) em monta excedente às despesas de capital (de investimento ou amortização da dívida pública).


Em que pese a “regra de ouro”, em decorrência da grave crise fiscal que o país atravessa, venha sendo sucessivamente descumprida nos últimos governos federais, sua aplicabilidade será completamente esvaziada com a aprovação do “Orçamento de Guerra”, no que tange aos gastos relacionados à vigência da emenda constitucional.


Tendo em vista o impacto negativo que representaria a criação de novos tributos ou o aumento da já sobrecarregada carga tributária brasileira (o que além de atentar contra a conservação do emprego e das atividades econômicas, geraria maior desestímulo no poder de compra da população (6)) e a inviabilidade de emissão de moeda (art. 164, §1º, CF), parece-nos que a suspensão da regra de ouro, como forma de subsidiar e auxiliar os gastos emergenciais exigidos pelo momento, torna-se a alternativa mais viável dentre as possíveis – em que pese acarretará em considerável aumento da dívida pública (7).


Ademais, a emenda inclui diversos dispositivos referentes ao Banco Central, possibilitando este “(...) comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, nos mercados secundários local e internacional, e direito creditório e títulos privados de crédito em mercados secundários, no âmbito de mercados financeiros, de capitais e de pagamentos” (8).


Estas negociações possuem o escopo de assegurar liquidez empresarial e inserir dinheiro na economia brasileira. Os títulos privados, que geraram muitos debates durante a tramitação da emenda, restaram adstritos à negociação ao mercado nacional, e com a condição que no momento da compra “(...) tenham classificação de risco equivalente a BB- ou maior por, ao menos, uma das três maiores agências de classificação” (9). Assim, os títulos devem ser reconhecidos como de risco mínimo e o Banco Central deve buscar favorecer os títulos das micro, pequenas e médias empresas (10).


Por fim, importa ressaltar que o Senado entendeu apropriado incluir, na redação da emenda, um dispositivo visando auxiliar o setor empresarial brasileiro, tendo em vista encontrar-se o mesmo gravemente atingido pelos períodos de isolamento social e encerramento temporário das suas atividades.


Este possibilita que as pessoas jurídicas que estejam em débito com a Seguridade Social, possam contratar com o poder público ou receber benefícios fiscais. Contudo, foi acrescida uma contrapartida: o comprometimento com a manutenção do emprego de seus funcionários (11). A Câmara, ao analisar o presente substitutivo, excluiu a contrapartida, mas manteve a suspensão da vedação constitucional (12).


Posto isto, mesmo frente a diversas críticas, e a temeridade acerca de algumas medidas mais drásticas, a relevância do “Orçamento de Guerra” é conferir segurança jurídica diante do momento de anomia legislativa atualmente vivenciado, bem como cindir gastos ordinários de gastos emergenciais, a fim de facilitar a fiscalização futura das despesas, a ser regularmente executada pelo Tribunal de Contas da União.

Paloma Marita Cavol Klee é Advogada. Graduada em Direito pela Universidade de Passo Fundo (2014), Pós-Graduada em Direito Público pela Fundação Escola Superior do Ministério Público (2016) e Mestre em Ciências Jurídico-Políticas, menção em Direito Constitucional, na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Contato eletrônico: palomacklee@gmail.com


Vinícius Wilder Zambiasi é advogado. Professor no Centro Universitário de Cascavel (Univel). Graduado em Direito pela Universidade de Passo Fundo (2014), Pós-Graduado em Direito Público pela Fundação Escola Superior do Ministério Público (2016) e Mestre em Ciências Criminais na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Contato eletrônico: viniciuszambiasi@gmail.com


1. BAGHDADI, Tanguy. SOUSA, Daniel. A Economia Política do Coronavírus. Aula proferida através da ferramenta eletrônica Youtube em 08 de abril de 2020. Acesso: 08 abr. 2020.

2. BRASIL. Decreto Legislativo nº 6 de 20 de março de 2020. Acesso: 04 abr. 2020.

3. SENADO FEDERAL. Proposta de emenda à Constituição nº 10, de 2020. Acesso em 17 de abril de 2020.

4. Ibidem.

5. CONSULTOR JURÍDICO. Senado aprova PEC do “Orçamento de Guerra” e texto volta à Câmara. Acesso em 17 de abril de 2020.

6. PONTES, Helenilson Cunha. Regime Tributário de calamidade da Covid-19. Publicado em 15 de abril de 2020 no site Consultor Jurídico. Acesso em 17 de abril de 2020.

7. PINTO, Élida Graziane. AFONSO, José Roberto. RIBEIRO, Leonardo Cezar. Calamidade, regras fiscais e responsabilização – parte I. Artigo de opinião publicado no site Consultor Jurídico em 06 de abril de 2020. Acesso em 18 de abril de 2020.

8. SENADO FEDERAL. Proposta de emenda... é o trecho do parágrafo nono da emenda.

9. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Câmara aprova PEC do “orçamento de guerra” em 2º turno; texto será promulgado nesta quinta. Acesso em 06 de maio de 2020.

10. SENADO NOTÍCIAS. Senado aprova em primeiro turno ‘orçamento de guerra’ contra o coronavírus. Publicado no dia 15 de abril de 2020. Acesso em 18 de abril de 2020. Importa ressaltar que o Banco Central deverá prestar contas ao Congresso mensalmente e, conforme acrescentado pelo Senado, publicar diariamente as informações sobre as operações realizadas. E mesmo ultrapassado o prazo final estipulado pela calamidade pública, os títulos que foram comprados pelo Banco Central poderão ser vendidos, desde que isso represente beneficio ao interesse público.

11. Ibidem.

12. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Câmara aprova PEC... e art. 195, §3º da Constituição Federal.



VOLTAR
  • Facebook
  • Telegram